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调解法已列入立法计划:“分进”还是“合击”  

2007-11-23 19:28:27|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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调解法已列入立法计划:“分进”还是“合击”

和谐社会建设需构建统一调解法

    

    从立法的角度讲,要制定一部特定范围的法,必须回答必要性、合理性和可行性等三个方面的问题,且看杨荣馨教授如何说:

    调解就是一种自愿、灵活、便利地平息社会纷争的有效方式,它根植于中国的文化基础和社会土壤,是“和为贵”的价值理念的世代传承,具有成本低、效率高的优势,是我国社会纠纷解决体系的重要组成部分。我国几十年的调解实践证明,各种方式的调解在有效化解矛盾、维护秩序等方面都发挥了不可替代的作用。但由于立法滞后,现实中仍存在一些问题,尤其是不同方式和领域的调解在法律制度设计上难以协调,尚无法可依,严重阻碍着调解制度的完善和调解工作的进一步发展。因此,迫切需要制定一部统一的调解法,构建大调解格局,使调解制度真正走上法制化、规范化的轨道,使之与民事诉讼法、仲裁法等法律共同构成比较健全的纠纷解决的法律制度体系。这是其必要性的一面。

    从合理性方面讲,一个必须回答的问题是,这种大调解立法的格局是否成熟。我认为,从目前来看,制定调解法的条件已完全具备:

    首先,调解经过几十年的发展,已经积累了丰富的实践经验。目前,我国至少存在司法调解、行政调解、仲裁调解、友好调解、邻里调解、家族调解、社团调解、人民调解八种类型的调解,形成了以人民调解为基础,司法调解为核心,行政调解和仲裁调解为主干,其他调解为辅佐的调解体系。这个调解体系的健全以及长期积累的丰富实践经验,为制定统一调解法奠定了充分的实践基础。其次,制定统一调解法也早已具有了广泛的法律法规基础,为制定统一调解法打下了坚实的基础。

    从可行性上而言,我对这部“统一法典”的设想是:首先,范围上必须是统一的涵盖各种调解制度的“大调解法”。现在的现实是,我国现有的调解形式极多,主持调解工作的机构和人员十分广泛,遍布社会各个角落。但他们又是分散的,各自为战的,故需要制定统一的独立的大调解法,以协调和指导各种调解组织和人员。其二,在立法指导思想上,坚持“以和为贵”的指导思想和“以人为本”的工作作风,以化解和预防纠纷为根本任务。其三,明确大调解法典化的根本目的是给调解制度以应有的法律地位。调解在司法实践中虽然重要,但现实是调解的地位不高,人员地位不明,缺乏专门的法律规范和支持调解工作,这些都制约了调解事业的发展。因此,必须精确规范调解工作,给调解以充分的法律地位,促使调解工作发挥更大的作用。其四,在实现方式上,宜以法典的方式妥善协调各种调解制度之间的关系,构建大调解的系统工程。调解种类繁多,涉及广泛,影响巨大,但目前的状态是分别活动,各自发挥作用,虽然取得了不小的成绩,但却影响作用的进一步发挥。

    调解立法宜为商事调解留足空间

    “中国国际贸易促进委员会/中国国际商会调解中心”,成立于1987年,目前在全国各省、市、自治区设有四十余家分(支)会调解中心,已经形成了一个除人民调解体系之外覆盖全国的调解网络,并且与国际上多个知名调解组织有交流或合作,有的还建立了联合调解中心。这样一个专注于商事及涉外领域多年的专业机构自然对酝酿中的调解法有自己的见解,且看中国国际贸易促进委员会法律事务部部长、中国国际贸易促进委员会/中国国际商会调解中心副主席杨华中的观点:

    对酝酿调解立法我表示认同。公众之所以熟悉于诉讼、仲裁类组织,而陌生于我们这样的调解组织,一个重要的原因在于法律的缺位。立法对实践推动的作用较为典型的就是仲裁。仲裁法出台以后一下子成立的仲裁机构就有180多家。仲裁所以有今天的公众认同,与立法的推动不无关系,我想这一点对调解而言也会有相同的效果。因为长期的法律缺位带来的往往是调解组织性质、调解人员身份、调解书效力等一系列现实问题,制定一部专门法有助于改变这一现状。

    就立法而言,笼统地制定一部包括司法调解、行政调解、人民调解、商事调解(其中包含行业调解)在内的调解法难度太大。司法调解已有专门的诉讼法作出了规定,行政调解则多为劳动争议之类的事项,目前也有了专门的法律保障。目前实际上最迫切需要立法支持的,是民间性质的调解,主要为人民调解委员会的调解,以及中国国际贸易促进委员会系统的商事调解。更准确地说主要是日益活跃的商事调解缺少法律支持,人民调解还有一个具有法规性的行政条例支持着。

    所以,我认为,在立法过程中需要充分考虑商事调解的特殊地位,中国贸促会系统的调解机构已经有了近二十年的实践经验,形成了一种与人民调解不同的、独具涉外特色和优势的调解体系,它的专业性、国际性明显有别于一般的自发性、无偿性的民间调解,而且无论是从规范、理念还是操作上讲,都是参照目前国际上通行的规则与做法,早已与国际接轨并得到了国际认同,有了非常成熟的规则体系与运行制度。因此,这些实践应当成为酝酿新法过程中的经验参考来源,要给予足够的关注。

    我建议拟议中的调解法宜以司法调解和行政调解之外的民间调解为对象,应是一部涵盖人民调解和商事调解的民商事调解法,同时注意人民调解与商事调解的差别,或考虑国内纠纷与国际商事纠纷在调解程序、调解规则、调解员要求等方面的较大差异,参考仲裁法的立法惯例,设立专章对商事调解进行规定。

    不过,如二者区别太大难以统一表述,在可行的情况下,也可考虑分别制定人民调解法和商事调解法,劳动争议不就专门制定了调解仲裁法吗?

    调解立法最好重点规制法院外调解

    中国政法大学副教授邱星美对于调解立法有自己独到的见解。她对囊括司法调解、行政调解、人民调解、行业调解,及其他所有调解的“大一统调解法”观点有不同看法:

    提出制定调解法某种程度上而言是对调解功能、价值认识的理性回归。一段时间里司法机关曾强调调解的运用,强调调解率。但后来随着法治建设的深入,开始有越来越多的学者对调解持批评态度,有的甚至还很尖锐,认为调解率过高不符合“依法裁判”的法治精神。此后相当一段时间里,对调解的强调有所减少,反映在实践中,法院的调解率也相应下降了。但一个直接的后果是,诉讼成为了纠纷解决的首选,司法程序成为了纠纷解决的唯一方式,而一个直接后果是法院不堪讼累。现在重提调解的重要性,并进而呼吁立法,可以说是回归到了对司法职能的理性认识上来了。

    不过,我认为,在进行调解立法的过程中,应当考虑将司法调解排除在外,重点规制法院外的调解:其一,从立法的角度而言,如果将现有诉讼法中规定的调解制度也囊括进来,恐怕会涉及到现有诸诉讼法的整体性修改,这样做立法成本会过大,操作难度较大。其二,我并不太认同法官在正式司法程序中充当调解主体的角色,国外没有哪个国家是由审判诉讼案件的法官亲自调解的,在他们的传统观念中,审判法官一旦从事了调解工作,然后再裁判案件,就有违背程序公正之嫌。因此,对于未来的调解法,在价值取向上,应当将诉讼程序中的法官调解作为解决纠纷的辅助手段,而将中心放在法院外的民间调解之上,大力发展包括调解在内的非诉讼纠纷解决手段,以缓解法院审判压力,提高审判效率。

    五次提案,一位委员与调解立法的情结

    对于调解立法最终进入立法程序的过程,来自珠海的全国政协委员蒋秋霞绝对不会陌生,她亲历了“调解法”从提案到进入立法计划的全过程,我们在讨论调解范围时,回溯这一过程不无裨益:

    五年前的全国政协十届一次会议,我作为第十届全国政协委员与滕进贤、赵士英等三位政协委员联名提交了一份编号为3255号的提案——《关于制定中华人民共和国调解法的建议》。会后,全国政协提案委员会组成了调解立法专题调研组,赴重庆、浙江、山东三省进行考察,了解调解现状及立法必要性等问题。2004年的全国政协十届二次会议期间,我们几人再次就调解立法问题提交了提案。会后全国政协提案委员会又组织调研队伍,于2004年11月,专程赴英国、瑞士、意大利等积极运用调解制度的国家就调解立法进行专题考察。

    全国政协提案委员会基于这两次考察调研形成了关于制定《中华人民共和国调解法》的调研报告,报告中提到:“我国经济社会的法制与调解日益成为国际社会重视的趋势,迫切需要尽快制定一部调解法,明确规定各种类型的调解。建议把尽快制定调解法这项工作列入全国人大立法计划,组织力量,早日启动。”

    这份调研报告后被报送给了中共中央办公厅、国务院办公厅。该报告受到了国家有关领导的高度重视,并责成有关部门抓紧开展有关调研工作。

    此后的2005年、2006年、2007年的历次全国政协会议,我与其他几位委员又先后三次提交了调解立法提案。2007年的7月,我收到了国务院法制办《对全国政协十届五次会议第3804号提案的答复》,上面有这样一段话:“制定《中华人民共和国调解法》已经列入国务院2007年立法工作计划,立法目的是建立和完善多元化的纠纷解决机制,以非诉讼方式化解民事纠纷,规范民间调解工作,维护社会稳定,促进社会和谐……” (唐俊)

最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定

财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见

最高人民法院、司法部关于表彰人民调解工作先进集体和先进个人的决定

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